Obra pública en manos privadas, la nueva apuesta PPP

Cómo relanzar la gestión económica para revertir la dinámica por la que el programa siempre corre desde atrás a los problemas. Ese es el gran desafío del gobierno puertas adentro. Con esa premisa, se puso en marcha esta semana la gran apuesta oficial para la reactivación de la economía, de cara a la carrera presidencial de 2019. Se trata de los proyectos de Participación Público Privada (PPP). Una experiencia que tiene una larga historia de claroscuros en el continente europeo, y en países de la región como Chile o Perú.

La norma que habilita este tipo de proyectos fue sancionada hace un año y medio, y ya se abrieron los sobres para la licitación de las primeras obras que se llevarán a cabo con la modalidad. Son 8.000 km de rutas por un monto total de u$s 6.000 millones. En el gobierno esperan, se conviertan en la lluvia de inversiones que nunca llegó. La apuesta es generar un aluvión de obra pública en los próximos 12 meses. Ello permitiría mostrar una gestión en marcha en plena campaña electoral y en segundo lugar motorizar la construcción, lo que tendría impacto inmediato en el nivel de empleo, en la actividad económica y los datos de pobreza.

Vale la pena entonces, analizar los pormenores de este tipo de proyectos, entender cómo funcionan en la práctica, y sopesar sus ventajas y sus complicaciones, en base a la experiencia que puede recogerse en otros lugares del mundo que ya aplican la metodología.

 

¿Qué son los PPP?

Los proyectos de Participación Público Privada (PPP) tuvieron origen en el Reino Unido durante la década del 70. En su concepción, el Estado se asocia con una empresa privada para la realización de una obra en particular. Es el privado quien inicialmente aporta los fondos y asume el riesgo en el mercado de capitales, mientras que el Estado es quién garantiza el repago y la amortización del proyecto, sea mediante la emisión de un instrumento financiero o mediante la rentabilidad que genere la obra terminada (cobro de los peajes en una ruta, por ejemplo).

La Ley 27.328 que crea esta figura en nuestro país, fue sancionada en noviembre de 2016 y reglamentada en febrero de 2017 mediante el Decreto 118/2017. El texto de la citada Ley reza en su Artículo 1 que los proyectos a desarrollar mediante PPP “podrán tener por objeto, una o más actividades de diseño, construcción, ampliación, mejora, mantenimiento, suministro de equipamientos y bienes, explotación u operación y financiamiento”. El objeto es amplio y permite un abanico importante de posibilidades de desarrollo. En efecto, si bien la experiencia en Argentina dará inicio con la construcción de rutas, el modelo británico ya se utiliza en el mundo para otro tipo de obras como hospitales, escuelas o reparticiones.

El sistema parece sencillo: El privado toma la obra, consigue los fondos en la banca asumiendo el riesgo, y el Estado se erige en fiador del repago a largo plazo. El esquema financiero sin embargo, es algo más complejo. Las empresas adjudicatarias deberán aportar al inicio de la obra el 10% del costo del proyecto, y tendrán plazo hasta fin de año para obtener el financiamiento total. El gobierno emitirá cada mes un Acta de Reconocimiento de Avance de Inversión (ARAI), para lo cual se utilizarán vehículos con cámaras que certificarán de forma fehaciente el avance. Al finalizar cada trimestre, la empresa a cargo podrá cambiar los tres ARAI por Título de Pago por Inversión (TPI), un instrumento nominado en dólares que se podrá negociar en la banca internacional o con fondos comunes de inversión, permitiendo obtener liquidez.

 

A favor

Son varias las ventajas que muestran a priori los contratos de tipo PPP. La primera de ellas, es financiera. En el esquema tradicional, el Estado llama a licitación, adjudica la obra, y debe aportar los fondos para que avance el proyecto a cargo de la empresa privada adjudicataria. En un esquema PPP en cambio, el Estado nacional puede dar impulso a la obra pública sin aportar los fondos desde el inicio. Es la empresa privada la que busca el financiamiento en la banca privada, eximiendo al Estado de endeudarse para iniciar las obras o de afectar las partidas presupuestarias del periodo en curso. El Estado se desentiende además de la gestión de la obra, la cual queda en manos de la empresa privada.

En segundo lugar, el esquema habilita el repago de las obras mediante cargos tributarios progresivos o mediante el traslado del costo de la inversión (rentabilidad incluida) a las tarifas futuras pagadas por los usuarios. Ello implica un esquema financiero mucho más equitativo en términos intertemporales, en tanto el costo de la obra es afrontado en el futuro por quienes harán usufructo de la misma, y no por los contribuyentes del presente que con el esquema tradicional, deben pagar hoy por una obra que se utilizará mañana.

Por último, los PPP son atractivos para el sector privado, al permitirle a una empresa, participar de proyectos de los cuales quedaría marginada por escala, sin la participación del Estado.

 

Luz de alerta

Los más críticos y puristas, dirán que en la práctica, los PPP no son otra cosa que la privatización de la obra pública. Lo que aparenta ser una configuración saludable que permite la mutua colaboración del sector público y el sector privado en pro de la mejora de infraestructura y el desarrollo de obras que mejoren la productividad y la logística, tiene también su contracara.

En base a la experiencia observada en aquellos países que hace años utilizan la herramienta, el primer problema que surge de los contratos PPP, tiene que ver con los sobrecostos y las renegociaciones. Las grandes obras se desarrollan en plazos que van de los 2 a los 30 años. En ese lapso suele suceder que es el propio Estado el que solicita modificaciones al concesionario en el proyecto original, al evaluar que el mismo ya no cumple con la funcionalidad pensada al inicio de la obra.

Ello sin duda genera costos no previstos. Un claro ejemplo de ello es lo que sucede en nuestra región con la obra en la Ruta 22. Un periodo tan largo de tiempo, en un contexto de alta inflación y de constante inestabilidad como sucede en nuestro país, implica que los precios y las condiciones del pliego de obra, distan mucho de los que se verifican al momento de llevar adelante el proyecto.

Las renegociaciones y redeterminaciones de precio resultantes, terminan elevando el costo original de la obra. Las ganancias de eficiencia que presuponen los PPP al abrir el juego de la obra pública al sector privado, no se compensan con los mayores costos que a largo plazo afronta el Estado, por sobre precios, renegociaciones o incluso en caso de una controversia legal.

La experiencia indica además, que al trasladarse hacia adelante el repago de la obra, lo cual incluye la rentabilidad de la empresa concesionaria, las tarifas que deben pagar los usuarios de una ruta o autopista desarrollada por PPP, son mucho más elevadas que las de una obra llevada a cabo con el modelo convencional.

Una práctica habitual en este tipo de proyectos, es el trato impositivo preferencial. En el caso argentino, se prevé que los PPP no pagarán Impuesto a las Ganancias ni IVA, y estarán habilitados a realizar importación temporaria de equipamientos. Suena lógico desde la viabilidad de los proyectos, aunque a todas luces se trata de una notoria desigualdad para los contribuyentes nacionales. Ello sin mencionar que dada la envergadura de las obras, el monto al que renuncia el Estado por la exención impositiva en un contexto de alto déficit fiscal, no es nada despreciable.

Un último párrafo, merece el punto referido a las controversias. La Ley 27.328 habilita la posibilidad de que las empresas privadas litiguen contra el Estado nacional en los tribunales internacionales, lo que abre la puerta en el futuro, a posibles conflictos de un calibre similar al que tuvo lugar con los holdouts.

 

Datos

6.000 Los millones de dólares que implican los 8.000 km de ruta a construir en el primer tramo de los PPP en Argentina.

10% El aporte de capital inicial que deben hacer las empresas, para luego conseguir en la banca el financiamiento total.

Fuente: Diario Rio Negro